Modificación de la edificabilidad global de la parroquia antes de la aprobación definitiva del POUP: no hay necesidad de una segunda exposición pública
Sección: Jurisprudencia , Urbanismo
"Por la parte apelante, el cambio sustancial consiste en que mientras el proyecto inicial establecía una edificabilidad global de la Parroquia de 6.120.881 m2/st la aprobación provisional lo reduce a 5.551.028 m2/st.
El cálculo inicial de edificabilidad que contenía el proyecto el año 2003 se tuvo que modificar por aplicación de las Directrices de Ordenación que el Gobierno aprobó mediante Decreto de 22 de febrero de 2006 (BOPA de 24 de febrero de 2006) y lo que hizo el Comú de Andorra la Vella no fue otra cosa que adaptar el cálculo a las precisiones que, con rango normativo, establecía el citado Decreto.
Esta adaptación normativa no es una "modificación sustancial" del planeamiento para que no afecta la estructura general del territorio en el sentido del artículo 71.d) de la LGOTU y por tanto tenía que llevar a cabo como se hizo , es decir, incorporándola directamente en el documento aprobado provisionalmente, sin que la naturaleza de la misma exigiera un nuevo periodo de información pública, lo que conlleva la desestimación de las pretensiones de la parte apelante. "
Sentencia de la sala administrativa del Tribunal Superior de fecha 12/11/09, ponente L. Saura, número 100-09.
Tags: edificabilidad
El convenio urbanístico en derecho andorrano
Sección: Urbanismo
El convenio urbanístico no es un instrumento para la regulación de la ordenación y ejecución urbanísticas
Tanto la LGOTU como los reglamentos que la desarrollan, como las Ordenanzas comunales, no determinan la existencia ni regulación del convenio urbanístico como instrumento de actuación urbanística de las administraciones públicas, extremo que se reserva exclusivamente a los particulares, atribuyéndose a las administraciones comunales los planes parciales, especiales y los programas de reforma interior urbana, protección y saneamiento, según se contiene en los artículos 107 a 125 de la LGOTU.
De acuerdo con esta regulación, la figura del convenio urbanístico se configura como instrumento de ejecución en el proceso urbanizador exclusivamente entre particulares y por tanto es concebido como un negocio jurídico entre agentes privados, sin facultad para alterar los instrumentos de ordenación aprobados por las administraciones competentes, inhabilitación que impide cualquier remisión por parte del POUP los efectos de determinar la ordenación urbanística. Tal concepción responde y es coherente al hecho de que nuestro ordenamiento urbanístico cede la iniciativa urbanística a los agentes privados, a diferencia de otros ordenamientos de nuestro entorno en los que se regulan diferentes mecanismos en los que, a diferencia de nuestra regulación, la Administración Pública determina la modalidad de ejecución urbanística y por tanto de la posibilidad de que la Administración pública asuma mediante convenio administrativo la iniciativa en el proceso urbanístico, por qué motivo tienen la consideración de contratos administrativos, a diferencia de nuestro ordenamiento que reserva esta iniciativa con carácter subsidiario mediante los instrumentos mencionados.
El Reglamento Urbanístico determina de manera tasada los instrumentos que facultan a la legitimación del planeamiento, en los que en ningún caso se incluyen los convenios urbanísticos.
Artículo 83 La función legitimadora del planeamiento.
La realización del conjunto de actuaciones jurídicas y materiales que integran la actividad de ejecución urbanística requiere la aprobación previa o simultánea de la figura de planeamiento que proceda en cada caso, en atención a la clase de suelo. Los instrumentos urbanísticos que, según los casos, legitiman la actividad de ejecución, son:
a) Los Proyectos de interés nacional.
b) Los Planes sectoriales con incidencia supracomunal.
c) Los planes de ordenación y urbanismo parroquial, en el suelo urbano consolidado que no esté comprendido en un sector de renovación urbana.
d) Los planes parciales o especiales en las unidades de actuación de suelo urbano no consolidado y de suelo urbanizable, así como en los sectores de renovación urbana delimitados por el Plan de ordenación y urbanismo parroquial en el suelo urbano consolidado.
e) Las ordenanzas de rehabilitación de edificios, de reforma interior urbana, de protección y de saneamiento para la la ejecución de los correspondientes programas comunales de rehabilitación de edificios, de reforma interior urbana, de protección y de saneamiento.
En refuerzo de la tesis de que el legislador ha querido excluir del ámbito de la Administración pública la figura de los convenios urbanísticos, se obtiene en el hecho de que nuestro ordenamiento urbanístico cuando hace referencia a la existencia de estos instrumentos de ejecución, lo hace sólo en el ámbito privado (arts. 93, 109.9, 120.2.d, 122 y 142 LGOTU y 62 y 63 RU), y cuando lo hace para referirse a la administración pública, lo es en su calidad de propietaria resultante de los terrenos de cesión a los efectos del convenio de urbanización.
Consciente el legislador que el convenio urbanístico ha sido una figura utilizada por las administraciones con anterioridad a la nueva concepción y regulación del urbanismo que introduce la LGOTU, el artículo 120.2.e de la LGTOU hace referencia a los mismos situándolos como una figura anterior al nuevo ordenamiento urbanístico, contemplando su existencia y regulación para aquellos que fueron aprobados con anterioridad a la entrada en vigor de la LGOTU "e) Los eventuales convenios otorgados entre particulares documentados mediante escritura pública o bien aprobados mediante decreto comunal o del Gobierno con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley ", en una referencia explícita a su exclusión en el nuevo ordenamiento urbanístico andorrano, exclusión que no sólo es nominal, sino por su querida falta de regulación.
Publicidad de los convenios urbanísticos
En todo caso los instrumentos de ordenación y ejecución urbanísticos, y en el caso de que los convenios urbanísticos pudieran tener esta naturaleza, extremo que niega esta parte, deberían garantizar igualmente los requisitos de publicidad, información y participación ciudadanas que la LGOTU (arts. 7, 96 y 112), RC (art. 7, 8 y 9) y el RU (arts. 4 y 5) establecen su articulado para los instrumentos de ejecución urbanística; qué extremos pasan necesariamente por la debida publicación en el BOPA de el instrumento adoptado y de su contenido, para facultar al conocimiento de su contenido y de esta manera el ejercicio para los interesados de las acciones impugnatorias que faculta el ordenamiento urbanístico y administrativo en general, en garantía de los principios que el nuestro ordenamiento prevé en materia de urbanismo, especialmente en relación a los principios de la utilización racional del suelo, el interés público y el bienestar general, la función social de la propiedad y la justa distribución de los beneficios y cargas derivados del proceso urbanístico, una ordenación del territorio previsora y protectora
La falta de la enunciada publicación impide que dichos convenios puedan alcanzar ninguna eficacia, entre otras razones por las ya expuestas respecto a los requisitos de eficacia de las normas jurídicas, de acuerdo con lo establecido en los artículos 1, 45 y 46 del Código de la Administración y 3.2 de la Constitución.
En este mismo sentido los artículos 7 y 8 del Reglamento de Construcción al regular la necesaria publicidad de los instrumentos de planeamiento urbanístico, excluye expresamente cualquier referencia al convenio urbanístico, no para excluir su publicación, sino dada su regulación ajena a este ámbito , para cuando tiene la naturaleza de negocio jurídico entre privados según se ha mencionado anteriormente.
Tags: convenio urbanístico , publicidad
Ley del suelo y políticas de acceso a la vivienda
Sección: Urbanismo
En los últimos meses han aparecido toda una serie de propuestas y debates sobre cómo mejorar el acceso a la vivienda por los ciudadanos de Andorra, pues el valor refugio de muchas inversiones y una especial acción especulativa en razón de la moratoria de construcción, han situado las viviendas de venta, y los escasos viviendas de alquiler que existen, a un precio imposible para una familia que viva del salario, es decir la inmensa mayoría. De esta manera se hace más lejano el logro de uno de los principios económicos y sociales proclamado en el Capítulo V de la Constitución, por el que los poderes públicos deben promover las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho de todos a disfrutar de un vivienda digna, derecho que sin duda tiene un impacto social importante, pues contribuye a la calidad de vida de los ciudadanos ya su arraigo en el país.
Si se quiere facilitar el acceso a la vivienda a los ciudadanos de Andorra, es decir no dejar su regulación sólo a las reglas del mercado, no hay otra opción que poner en práctica mecanismos de intervención, y en un estado de derecho cuando el Estado interviene lo hace normativamente, es decir con leyes que establezcan el marco en el que se desarrollará tanto la iniciativa privada como pública, para alcanzar un determinado modelo de sociedad mediante la protección de los intereses generales. En materia de vivienda la intervención pasa por la planificación del urbanismo, el ordenamiento y uso del territorio de acuerdo con la utilización racional del suelo, el interés público y la función social de la propiedad, valores proclamados igualmente a la Constitución, y recogidos con mayor o menor eficacia en la Ley General de ordenamiento del territorio y urbanismo (Ley del Suelo), que deberían permitir, por mandato constitucional, obtener una vivienda digna.
El urbanismo es una rama del derecho administrativo con una función claramente intervencionista, pues pretende obtener en cada lugar y momento el adecuado equilibrio entre el ejercicio del derecho de propiedad y la consecución de los intereses generales, que se concreta en tres ejes: cohesión social en relación al derecho de los ciudadanos a obtener una vivienda digna, el necesario desarrollo económico como factor de progreso social, y una concienciación medioambiental como expresión del crecimiento sostenible; directrices que la mayoría de ciudades de nuestro entorno adoptan en seguimiento de las premisas establecidos en la Agenda 21 de Río de 1992, y la Carta de Aalborg en 1994. En este sentido la Ley del Suelo reconoce el principio de participación ciudadana en el urbanismo, tanto en su concepción como en la ejecución, rompiendo la concepción de que el desarrollo inmobiliario es una cuestión reservada a la Administración y al promotor, sino que atendiendo a su trascendencia social se garantiza la participación de los ciudadanos, tal como se ha evidenciado en el proceso de exposición pública de los planes de urbanismo y que del mismo modo se tendrá que hacer con los diferentes proyectos de urbanización que se quieran desarrollar en un futuro.
Andorra desde el año 2000 se ha dotado de instrumentos normativos en la planificación del urbanismo, y por tanto capacidad de intervención real en política de vivienda, pero se echa en falta en la Ley del suelo, ya al mismo tiempo en los Reglamentos que la desarrollan, mecanismos que existen en todas partes y que llevan por título "Instrumentos de política del suelo y vivienda", y con el objetivo de constituir patrimonios públicos de suelo y viviendas (por ejemplo arts. 153 a 166 de la ley del Urbanismo catalana 2/2002), para ofrecer en condiciones inferiores a las de mercado. Este patrimonio público es adquirido básicamente por la cesión de suelo en el proceso urbanizador, pero podría incrementarse mediante la expropiación de terrenos no urbanizables o urbanizables, el ejercicio de los derechos de tanteo y retracto en las transmisiones onerosas en determinadas áreas, y el destino a vivienda protegida hasta un 20% en las promociones de iniciativa privada de uso residencial.
Invoco la ley catalana por el evidente paralelismo normativo con nuestra Ley del Suelo, si bien nuestra realidad material es muy distinta, pero este extremo en todo caso debe ser objeto de reflexión para otro momento. La normativa francesa establece políticas de acceso a la vivienda en términos muy similares, mediante los Code del Urbanismo (Livre III: aménagement foncier) y Code la Construction (Livre III Aides diversas à la construction d'Habitation te à l' amélioration del hábitat - Aide personnalisée ave logement), las conocidas ayudas APL que muchos estudiantes andorranos han recibido en sus estancias en Francia, pero que si no se acompañan de medidas de intervención sobre los precios de mercado, el Estado se condena a una subvención permanente dada la desproporción entre salarios y alquileres.
La política social de vivienda pasa necesariamente porque las instituciones públicas, fundamentalmente los Comunes, dispongan de suelo para la construcción de vivienda protegida, y que una parte de las viviendas de iniciativa privada salgan al mercado con condiciones especiales o protegidas, sin perjuicio de las acciones complementarias de incentivos fiscales, subvenciones públicas o tipos de interés reducidos, las cuales por su propia naturaleza y alcance tienen una eficacia limitada. La proporción de la vivienda protegida de iniciativa pública o privada, así como el porcentaje de éste en las promociones de carácter privado, debería ser establecida por la Ley del suelo en una horquilla bastante ancho, para que los Comunes determinaran la proporción que caso a sus necesidades. En otros ordenamientos han creado la figura de la vivienda de precio asequible, a medio camino entre el mercado libre y la protección oficial, lo que permite establecer diferentes vías de acceso a la vivienda, según las necesidades.
La principal fuente para la constitución de un patrimonio de suelo público se obtiene mediante el que técnicamente se llama el planeamiento derivado (la actividad de los promotores), por la cesión de suelo a razón del 5 al 15% del total de la promoción según se determine en los planes de urbanismo parroquiales, mediante planes parciales (de iniciativa privada) o especiales (de iniciativa pública), si bien este porcentaje de cesión tiene la finalidad de atender necesidades de servicios e infraestructuras (arte . 33 Ley del suelo), y por tanto insuficiente e inadecuado para hacer una política social de vivienda. En este sentido la garantía de aprovechamiento de urbanístico establecida en la Ley del Suelo, si bien tendrá unos efectos nefastos sobre la planificación del urbanismo en consolidar los aprovechamientos futuros de acuerdo con la actual regulación, y por tanto haciendo los inmunes a las nuevas disposiciones de planificación, comportará la cesión de una gran cantidad de suelo a los Comunes que podrían destinarse a planes de acceso a la vivienda, aunque este extremo requeriría de una modificación de la actual normativa urbanística, evitando en todo caso que el suelo que reciban los Comunes no se convierta, como ha ocurrido en otros lugares, más una herramienta de financiación que de acceso a la vivienda.
Por tanto de acuerdo con lo mencionado, la solución para facilitar el acceso a la vivienda es constituir un patrimonio de suelo público y de vivienda, y regular su su gestión por parte de los Comunes, para que mediante la promoción pública, de forma directa o en concesión, se pueda hacer efectivo el derecho de los ciudadanos a acceder a una vivienda digna, y del mismo modo lograr una disminución del precio de mercado dada la mayor oferta existente; extremos que sólo de manera muy residual el legislador andorrano quiso incluir en la Ley del suelo, y en su desarrollo reglamentario, pues en unos textos legales de más de 180 páginas y más de 500 artículos en ningún lugar aparece el concepto de vivienda social o protegida, o políticas de acceso a la vivienda. En este sentido la Ley del suelo es más una norma dirigida a regular el ejercicio del ius aedificandi y una cierta planificación urbanística, que a resolver el problema del acceso a la vivienda.
Dada la escasa tradición andorrana en la nueva concepción del urbanismo, lo que requerirá de un necesario proceso de adecuación de los nuevos mecanismos, aún en proyecto hasta la aprobación de los planes de urbanismo parroquiales, parecería adecuado potenciar la figura los Convenios Urbanísticos de planeamiento, residualmente contemplados en la Ley del Suelo en su artículo 107.3; los que sin vulnerar el principio de legalidad que obliga a las Administraciones públicas a un estricto cumplimiento del ordenamiento jurídico, y por tanto la imposibilidad de negociar con las potestades públicas, pudieran acordar con los promotores inmobiliarios determinados desarrollos o cesiones que alcanzaran los objetivos de acceso a la vivienda, poniendo en el mercado viviendas en condiciones más favorables, de acuerdo siempre con los criterios y objetivos legalmente previstos y los controles que la ley faculta.
Las modificaciones a introducir en la Ley del Suelo para poder aplicar políticas de acceso a la vivienda, no deberían conllevar una revisión de los planes de ordenación y urbanismo parroquiales, dado el extraordinario retraso en su aplicación, para cuando la misma Ley del suelo obligaba a su entrada en vigor antes de febrero de 2002, sino que deberían ser de aplicación directa al planeamiento derivado, y los Comunes mediante coordinación determinarían los aspectos complementarios como el porcentaje de vivienda protegida en los planes parciales y especiales, así como los instrumentos necesarios para la gestión del suelo público y vivienda. En este sentido ya título ilustrativo en el Parlamento catalán actualmente se encuentra en estudio un proyecto de modificación de la Ley de urbanismo para el fomento de la vivienda asequible, que no hace más que profundizar en las dos direcciones apuntadas, potenciar las reservas de suelo de las corporaciones locales para la construcción de vivienda protegida, y reforzar las competencias de los planes de urbanismo para determinar qué parte de las nuevas viviendas que realicen los promotores privados, deberán tener las condiciones de vivienda protegida.
Cabe concluir pues que si se quiere hacer una auténtica política de acceso a la vivienda, y atendiendo a que nuestro ordenamiento urbanístico tiene una evidente carencia de concepción normativa, se impone una triple modificación de la Ley del Suelo, en sentido de posibilitar el acuerdo entre Administraciones y promotores inmobiliarios mediante Convenios Urbanísticos; facultar que los Comunes constituyan reservas de suelo público para la construcción de vivienda protegida, a realizar en régimen de concesión o directamente de acuerdo con la estructura financiera de cada corporación y atendiendo a razones de oportunidad, y al mismo tiempo determinando un porcentaje de las viviendas de iniciativa privada tengan condiciones de vivienda protegida. Por otra parte quien pone los precios es el mercado.
06/25/04
Por un urbanismo democrático al servicio de los ciudadanos
Sección: Urbanismo
La propiedad no es un derecho ilimitado ni absoluto, sino de configuración legal, de ahí pues la reserva de ley para definir su contenido. Este derecho en el ámbito del aprovechamiento urbanístico tiene una incidencia muy importante en afectar a otros derechos igualmente protegidos por la Constitución: el acceso a la vivienda, la protección del medio ambiente, la utilización racional del suelo, del actividad económica, la calidad de vida de los ciudadanos. Afecta de manera muy importante sobre la sostenibilidad del país, que es tanto como decir la garantía de su futuro, en la medida que este se puede ver comprometido si mantenemos el ritmo de crecimiento que ha permitido en 30 años triplicó la población del País, ( de las 26.000 personas en 1975, a los actuales 78.000 habitantes), a los que hay que añadir los miles de personas que tienen una segunda residencia.
La Constitución en su artículo 27.1 establece como límite a la propiedad privada su función social, tal como se regula en los países de nuestro entorno. La Ley de suelo en su artículo 4, establece que las facultades de la actividad de ordenación responden a la necesidad de velar por la utilización racional del suelo en congruencia con el interés público y la función social de la propiedad compatibles con el bienestar general. Del mismo modo la jurisprudencia de nuestros tribunales ha aplicado y desarrollado este principio, estableciendo que las limitaciones urbanísticas impuestas a los propietarios de terrenos, en ningún caso suponen una vulneración del derecho a la propiedad, sino justamente una definición del mismo.
Así pues el interés general determina la necesidad de que el derecho a edificar tenga unos límites y un orden. La herramienta para definir estos extremos es el urbanismo. Por lo tanto el urbanismo no es sólo una regulación destinada y de uso exclusivo de los promotores inmobiliarios, sino un instrumento en manos de la sociedad para definir qué modelo territorial queremos. El urbanismo va más allá de la estricta definición de los parámetros de construcción, determina la integración del hombre en el medio y regula las actividades que en el mismo se han de desarrollar. Así el urbanismo en su función ordenadora y de sostenibilidad, debe buscar el necesario equilibrio entre el legítimo y necesario interés privado para la promoción inmobiliaria, y el interés general de esta actividad, en palabras de la Constitución: la función social de la propiedad. De acuerdo con estos principios básicos, es evidente que la especulación inmobiliaria en la que el país se encuentra inmerso desde hace años, se sitúa al margen de este equilibrio, para cuando es contraria a la ordenación y función social que debe de tener la promoción de vivienda.
Si tal como he constatado, disponemos de los instrumentos normativos y jurisprudenciales necesarios para hacer urbanismo, según la completa connotación que este término contiene, y la realidad pone de relieve que el sistema no da los resultados enunciados en el logro del interés general, me plantean varias cuestiones:
· Cómo se explica que el principal motor de la economía para el año 2004 sea la construcción, cuando el Consejo General aprobó el 23 de mayo de 2003 una suspensión total de autorizaciones de construcción, reforzando aquella que ya establecía la propia Ley del Suelo del año 2000 en su disposición transitoria segunda?
· Cómo se explica que si el país dispone de instrumentos de ordenación, el mes de mayo de 2003 hubiera un alud de proyectos de edificación, fomentado por un anuncio público del Decreto de suspensión de licencias, lo que además la justicia en declaró la nulidad?
· Cómo se explica que si la Ley del Suelo preveía dos años para la aprobación de los planes de urbanismo parroquiales, estos tardarán más de seis años, en las previsiones más optimistas?
· Cómo se explica que el Gobierno no haya hecho uso de las facultades que le confiere la disposición transitoria cuarta de la Ley del Suelo, para prorrogar la suspensión de licencias establecida en el artículo 91 de la Ley del suelo, para el caso que los comunes, sin causa justificada, no hayan aprobado definitivamente los planes de urbanismo en el plazo establecido por esta Ley? o es que existe justa causa en este retraso?
· Cómo afrontan los comunes una disminución de ingresos por los efectos de la moratoria? cómo incide en la planificación urbanística la necesidad de ingresos para reducir los importantes deudas comunales?
· Cómo se explica que las administraciones públicas hayan compaginado el proceso de elaboración de los planes de urbanismo y la existencia de una moratoria, con la aprobación de convenios urbanísticos para desarrollar importantes promociones inmobiliarias, en algunos casos en lugares de protección natural?
· Cómo se explica que 5 años después de la aprobación de la Ley suelo, ésta aún no sea de aplicación por falta de desarrollo, y que todavía nos planteamos modificaciones, por otra parte necesarias?
· ¿Queréis decir que en la balanza que gestiona el urbanismo, no pesa más el interés privado que el interés general? que el caballo de la especulación está tan desbocado que ni con todos los instrumentos de los que nos hemos dotado, somos capaces de detenerlo? falta voluntad política para aplicar los instrumentos que tenemos?
Deberíamos estar ante un cambio profundo de régimen en materia de urbanismo, tanto de concepción como normativo y paradójicamente, nos encontramos que la construcción alcanza los niveles más altos de actividad que nunca ha tenido. Los planes de urbanismo se encontrarán totalmente hipotecados por la garantía de aprovechamiento urbanístico, por la concepción de la Ley del suelo que todo el suelo privado es edificable y por el mantenimiento de la edificabilidad global de la parroquia anterior a la Ley del suelo, expresiones genuinamente andorranas que el interés privado hizo incorporarse a la normativa urbanística, en detrimento por ejemplo de las políticas de promoción de vivienda protegida que contemplan las leyes de nuestro entorno; extremos que cuestionan, no sólo la viabilidad del sistema, sino el propio principio del interés general y la función social de la propiedad, que deberían ser el núcleo y fundamento de la actividad urbanística.
Deixar la gestió de tota la promoció immobiliària que pot generar el país tan sols a la capacitat del mercat, oa raons estrictament físiques per la disponibilitat on dipositar els desmunts i la runa, no fa més que establir un terreny adobat a l'especulació, com s'ha esdevingut fins ara. Deixar fer a l'especulació, i pretendre aplicar les mesures ordenadores, de protecció i de planificació quan siguin ja estèrils, seria un acte covardia a més d'una irresponsabilitat.
Així doncs perquè el sistema no funciona? Per què després de cinc anys no hem estat capaços de desenvolupar un urbanisme que s'adapti a les nostres necessitats, elimini el procés especulador en el que estem instal·lats, i esdevingui una eina de progrés i qualitat de vida pels ciutadans d'Andorra?. En definitiva, per què no hem estat capaços de desenvolupar un urbanisme democràtic al servei dels ciutadans d'aquest país?.
Ultra la responsabilitat dels gestors públics i davant la ineficiència del sistema, la societat civil haurà d'assumir la responsabilitat que la pròpia Llei del sòl li confia, si bé fins a la data no ha sabut plantejar un model alternatiu d'urbanisme. La Llei del sòl i les normes que la desenvolupen faculten els ciutadans per a que, de manera individual o mitjançant associacions, puguin participar en el procés urbanitzador, ja sigui formulant al·legacions en els tràmits d'elaboració dels plans d'urbanisme i de la tramitació del procés urbanitzador, ja sigui mitjançat plans parcials, especials o convenis urbanístics; ja sigui exigint l'aplicació de la legalitat urbanística en l'execució de l'activitat immobiliària, i en especial dels principis que la inspiren, emprant el recurs a l'acció pública que la Llei del sòl en el seu article 143 atribueix a qualsevol ciutadà per impugnar els actes contraris als mateixos.
Els plans d'urbanisme són l'expressió de l'equilibri i la conciliació de l'interès privat amb l'interès general, una mena de contracte social per sis anys per definir un model de societat. La participació ciutadana tant5 en la seva elaboració com en el control de la seva execució, és la garantia de la seva legitimitat democràtica. Tenim per endavant el repte de fer un urbanisme més democràtic, que passa per modificar la Llei del sòl per tal que protegeixi plenament l'interès general i exigir dels responsables públics diligència i rigor en el desenvolupament d'un urbanisme pensat per als ciutadans.
Som davant d'un canvi de cultura urbanística que no sabem o no volem assumir, i les possibilitat de redreçament cada dia són més limitades. La solució passa, sens dubte, per a que s'imposi un urbanisme democràtic al servei dels ciutadans.
7/10/05
Trasllat d'edificabilitat o planificació urbanística
Secció: Urbanisme
El proppassat 25 de març l'Antoni Pol publicava a la Tribuna del Diari d'Andorra una interessant reflexió intitulada Trasllat d'edificabilitat en el planejament urbanístic, iniciativa que entenc més que oportuna per tal de fomentar el debat i la divulgació en relació als reptes de l'ordenació del territori i dels instruments més adients a aquest objectiu, en un moment especialment important en el desplegament dels plans d'urbanisme parroquials. Corresponc doncs a aquesta lloable iniciativa i em disposo a dir la meva en relació a la possibilitat que es pugui traslladar edificabilitat, doncs no comparteixo aquesta possibilitat.
1.- La distribució de l'edificabilitat no és alterable fora del propi POUP.
Els plans d'urbanisme com a funció ordenadora de primer ordre i per mandat de la Llei del sòl, estableixen una determinada distribució de l'edificabilitat en el territori, i com és obvi aquesta distribució no pot ser uniforme, ni aleatòria, sinó que s'ha de fer en funció del que millor escaigui a cada indret, així per exemple en casc antic l'oportú és situar-hi edificis contigus d'una certa alçada, en una zona residencial xalets espaiats, en una zona industrial grans edificis que puguin acollir aquesta activitat i en zones de valor paisatgístic, històric o cultural caldrà una determinada tipologia o s'hi podrà construir poc o gens. Així doncs l'edificabilitat es configura com una qüestió vinculada a elements territorials més o menys objectius, d'acord amb un model prèviament establert. Alhora la previsió que el sòl públic no sigui urbanitzable, és igualment una funció ordenadora.
La Llei del sòl i el reglament d'urbanisme (arts. 73 i 28, 44 a 46) estableixen que és el pla d'urbanisme el que ha de distribuir l'edificabilitat global entre les unitats d'actuació, sense que cap altre instrument pugui alterar l'edificabilitat assignada a cadascuna d'elles per la via del trasllat d'edificabilitat, com tampoc la possibilitat de preveure'n un genèric traspàs. Cal tenir en compte que la distribució de l'edificabilitat que conforma la tasca d'ordenació del territori és una funció pública, en la qual no intervé la iniciativa privada, el que obliga a diferenciar la planificació de l'execució urbanístiques, com ja vaig plantejar en un article anterior.
2.- L'edificabilitat no és un dret subjectiu
La Llei del sòl i la normativa que la desenvolupa no atribueixen als propietaris de terrenys el dret a una determinada edificabilitat, sinó que la mateixa és la resultant del procés de planificació del territori que el comú estableix mitjançant el pla d'urbanisme, d'acord amb el criteri discrecional de planificació i en compliment de la normativa que orienta aquest procés. Per aquest motiu em sembla erroni entendre que els propietaris, en mèrits d'aquesta condició, disposen d'uns determinats “drets edificatoris” que poden traslladar o distribuir en les seves propietats i fins i tot vendre'ls.
L'obligació que conté la Llei del sòl de mantenir l'edificabilitat global de la parròquia no atribueix una determinada edificabilitat individual als propietaris, en la mesura que no és més que un paràmetre d'ordenació, com tants altres que el comú ha de complir en la redacció del Pla, quina invocabilitat s'exhaureix amb la mateixa aprovació del Pla i per tant no opera en les actuacions de gestió urbanístiques; edificabilitat global que tampoc es manté atès que la Llei del sòl ordena unes reduccions i en permet d'altres fins al 30% (art. 28 RU). Tant l'edificabilitat com l'aprofitament urbanístic resultant, estan vinculats indissociablement al sòl que dóna lloc als mateixos.
Pretendre que els propietaris mantenen la mateixa edificabilitat que amb anterioritat a la Llei del sòl és contrària a la pròpia Llei i suposa tornar a una concepció que entenia superada, en la mesura que d'acord amb els articles 16 de la Llei del sòl i 22 del Reglament d'Urbanisme el contingut urbanístic de la propietat és únicament resultat de la planificació i en conseqüència les limitacions d'aprofitament i d'ús dels terrenys i de les edificacions no confereixen drets d'indemnització de cap mena, principi que els nostres tribunals ja aplicaven amb anterioritat (vegi's els entorns de protecció de Pal). Per tant no es recupera l'edificabilitat dels terrenys objecte de cessió.
3.- Principi de legalitat
L'absència de menció en el nostre dret urbanístic del trasllat d'edificabilitat, obliga a que la seva regulació per la via del pla d'urbanisme estableixi si som davant d'un acte reglat o discrecional, és a dir si el comú la pot acordar o denegar al seu lliure criteri o en quins casos l'aprovarà, per necessitats públiques o privades i d'acord amb quins criteris.
Les contrapartides que obté el comú pel trasllat d'edificabilitat no emparen qualsevol actuació, per molt lloable i beneficiosa que pugui resultar, per quan l'actuació urbanística s'ha de desenvolupar d'acord amb la llei i els procediments establerts. Entenc que el respecte a la legalitat no pot estar condicionada a criteris d'oportunitat. L'acord entre administració pública i els privats no eximeix la tramitació ordinària del procés de desenvolupament urbanístic, i el trasllat d'edificabilitat no es pot fer per la via del conveni urbanístic. Entenc que el comú no pot adquirir edificabilitat, més enllà dels terrenys patrimonials.
4.- Les cessions de sòl i protecció com a raons del trasllat d'edificabilitat
La cessió de sòl obligatòria i gratuïta als comuns respon al principi de la participació de la comunitat en les plusvàlues que genera el procés urbanístic, d'acord amb el principi constitucional dels límits derivats de la funció social de la propietat. Atenent la naturalesa i finalitat de la cessió, entenc que no és possible obtenir més sòl de cessió fora del procés d'ordenació, per la via del l'increment de les plusvàlues urbanístiques, donant més edificabilitat a un determinat àmbit. No hauria de ser possible que cada cop que el comú vulgui obtenir terrenys de cessió, o vulgui compensar algun particular per les limitacions d'edificabilitat que pateix en mèrits de la protecció d'un determinat indret, augmenti l'edificabilitat d'altres terrenys per generar noves plusvàlues, que al seu torn facin possible suportar les cessions addicionals que pretén obtenir el comú.
La Llei del sòl estableix que les cessions es determinen per a cada unitat d'actuació en funció de les necessitats d'equipaments col·lectius i serveis, de futur o per dèficits ja existents (art. 33). D'acord amb aquesta disposició, fixar una cessió per sota el 15% i alhora establir les cessions voluntàries compensables amb edificabilitat, quan per llei són obligatòries i gratuïtes, suposa un contrasentit.
Si la finalitat del trasllat d'edificabilitat rau en la protecció de determinats entorns, o l'obtenció de sòl per a equipaments, la Llei de sòl atribueix als comuns instruments suficients per assolir aquests objectius, sense necessitat d'incrementar en un determinat indret l'edificabilitat inicialment prevista, doncs l'assoliment d'aquests objectius no ha d'anar en detriment del propi planejament. N'hi ha prou doncs amb voluntat política. La introducció de nous mecanismes en el pla d'urbanisme no previstos en la normativa, així com les mencions implícites de la llei, requereixen d'una especial prudència en el desplegament dels plans, per les distorsions que poden suposar respecte els objectius, no prou protegits, d'ordenament, sostenibilitat i utilització racionalitat del sòl.
Que el pla d'urbanisme converteixi tota l'edificabilitat de la parròquia en un actiu o valor que els propietaris puguin situar en altres unitats d'actuació i fins i tot vendre en el mercat, on el comú actuaria de banc dipositari i constituiria un calaix o estoc d'edificabilitat de manera independent al terreny que dóna lloc a la mateixa, a títol de dret personal, més enllà que fos jurídicament possible, entenc que està en contradicció amb els principis fonamentals de l'ordenació del territori i l'urbanisme, suposa una errònia compatibilització de l'interès públic amb el privat i desnaturalitza el nou règim urbanístic.
9/4/08
