Modificació de l'edificabilitat global de la parròquia abans de l'aprovació definitiva del POUP: no hi ha necessitat d'una segona exposició pública

“Per la part apel·lant, el canvi substancial consisteix en que mentre el projecte inicial establia una edificabilitat global de la Parròquia de 6.120.881 m2/st l’aprovació provisional el redueix a 5.551.028 m2/st.
El càlcul inicial d’edificabilitat que contenia el projecte l’any 2003 es va haver de modificar per aplicació de les Directrius d’Ordenació que el Govern va aprovar mitjançant Decret de 22 de febrer de 2006 (BOPA de 24 de febrer de 2006) i el que va fer el Comú d’Andorra la Vella no va ser altra cosa que adaptar el càlcul a les precisions que, amb rang normatiu, establia el Decret esmentat.
Aquesta adaptació normativa no és una “modificació substancial” del planejament per que no afecta l’estructura general del territori en el sentit de l’article 71.d) de la LGOTU i per tant s’havia de dur a terme com es va fer, és a dir, incorporant-la directament en el document aprovat provisionalment, sense que la naturalesa de la mateixa exigís un nou període d’informació pública, la qual cosa comporta la desestimació de les pretensions de la part apel·lant.”
Sentència de la sala administrativa del Tribunal Superior de data 11/12/09, ponent L. Saura, número 100-09.

El conveni urbanístic en dret andorrà

El conveni urbanístic no és un instrument per a la regulació de l’ordenació i execució urbanístiques

Tant la LGOTU com els reglaments que la desenvolupen, com les Ordinacions comunals, no determinen l’existència ni regulació del conveni urbanístic com a instrument d’actuació urbanística de les administracions públiques, extrem que es reserva exclusivament als particulars, atribuint-se a les administracions comunals els plans parcials, especials i els programes de reforma interior urbana, de protecció i sanejament, segons es conté en els articles 107 a 125 de la LGOTU.

D’acord amb aquesta regulació, la figura del conveni urbanístic és configura com a instrument d’execució en el procés urbanitzador exclusivament entre particulars i per tant és concebut com un negoci jurídic entre agents privats, sense facultat per alterar els instruments d’ordenació aprovats per les administracions competents, inhabilitació que impedeix qualsevol remissió per part del POUP als efecte de determinar l’ordenació urbanística. Aital concepció respon i és coherent al fet que el nostre ordenament urbanístic cedeix la iniciativa urbanística als agents privats, a diferència d’altres ordenaments del nostre entorn en els què es regulen diferents mecanismes en els quals, a diferència de la nostra regulació, l’Administració Pública determina la modalitat d’execució urbanística i per tant de la possibilitat que l’Administració pública assumeixi mitjançant conveni administratiu la iniciativa en el procés urbanístic, per quin motiu tenen la consideració de contractes administratius; a diferència del nostre ordenament que reserva aquesta iniciativa amb caràcter subsidiari mitjançant els instruments esmentats.

El Reglament Urbanístic determina de manera taxada els instruments que faculten la legitimació del planejament, en els quals en cap cas s’inclouen els convenis urbanístics.

Article 83 La funció legitimadora del planejament.

La realització del conjunt d’actuacions jurídiques i materials que integren l’activitat d’execució urbanística requereix l’aprovació prèvia o simultània de la figura de planejament que sigui procedent en cada cas, en atenció a la classe de sòl. Els instruments urbanístics que, segons els casos, legitimen l’activitat d’execució, són:

a) Els Projectes d’interès nacional.

b) Els Plans sectorials amb incidència supracomunal.

c) Els plans d’ordenació i urbanisme parroquial, en el sòl urbà consolidat que no estigui comprès en un sector de renovació urbana.

d) Els plans parcials o especials en les unitats d’actuació de sòl urbà no consolidat i de sòl urbanitzable, així com en els sectors de renovació urbana delimitats pel Pla d’ordenació i urbanisme parroquial en el sòl urbà consolidat.

e) Les ordinacions de rehabilitació d’edificis, de reforma interior urbana, de protecció i de sanejament per a la l’execució dels corresponents programes comunals de rehabilitació d’edificis, de reforma interior urbana, de protecció i de sanejament.

En reforçament de la tesi que el legislador ha volgut excloure de l’àmbit de l’Administració pública la figura dels convenis urbanístics, s’obté en el fet que el nostre ordenament urbanístic quan fa referència a l’existència d’aquests instruments d’execució, ho fa tan sols en l’àmbit privat (arts. 93, 109.9, 120.2.d, 122 i 142 LGOTU i 62 i 63 RU), i quan ho fa per referir-se a l’administració pública, ho és en la seva qualitat de propietària resultant dels terrenys de cessió als efectes del conveni d’urbanització.

Conscient el legislador que el conveni urbanístic ha estat una figura emprada per les administracions amb anterioritat a la nova concepció i regulació de l’urbanisme que introdueix la LGOTU, l’article 120.2.e de la LGTOU fa referència als mateixos situant-los com una figura anterior al nou ordenament urbanístic, contemplant la seva existència i regulació per aquells que foren aprovats amb anterioritat a l’entrada en vigor de la LGOTU “e) Els eventuals convenis atorgats entre particulars documentats mitjançant escriptura pública o bé aprovats mitjançant decret comunal o del Govern amb anterioritat a l’entrada en vigor de la present Llei”, en una referència explícita a la seva exclusió en el nou ordenament urbanístic andorrà, exclusió que no tan sols és nominal, sinó per la seva volguda manca de regulació.

Publicitat dels convenis urbanístics

En tot cas els instruments d’ordenació i execució urbanístics, i en el cas que els convenis urbanístics podessin tenir aquesta naturalesa, extrem que nega aquesta part, haurien de garantir igualment els requisits de publicitat, informació i participació ciutadanes que la LGOTU (arts. 7, 96 i 112), RC (art. 7, 8 i 9) i el RU (arts. 4 i 5) estableixen el seu articulat per als instruments d’execució urbanística; quins extrems passen necessàriament per la deguda publicació al BOPA de l’instrument adoptat i dels seu contingut, per tal de facultar el coneixement de llur contingut i d’aquesta manera l’exercici per als interessats de les accions impugnatòries que faculta l’ordenament urbanístic i administratiu en general, en garantia dels principis que el nostre ordenament preveu en matèria d’urbanisme, especialment en relació als principis de la utilització racional del sòl, l’interès públic i el benestar general, la funció social de la propietat i la justa distribució dels beneficis i càrregues derivats del procés urbanístic, una ordenació del territori previsora i protectora

La manca de l’enunciada publicació impedeix que els esmentats convenis puguin assolir cap eficàcia, entre altres raons per les ja exposades respecte els requisits d’eficàcia de les normes jurídiques, d’acord amb el que s’estableix en els articles 1, 45 i 46 del Codi de l’Administració i 3.2 de la Constitució.

En aquest mateix sentit els article 7 i 8 del Reglament de Construcció en regular la necessària publicitat dels instruments de planejament urbanístic, exclou expressament qualsevol referència al conveni urbanístic, no per excloure’n la seva publicació, sinó atesa la seva regulació aliena a aquest àmbit, per quan té la naturalesa de negoci jurídic entre privats segons s’ha esmentat anteriorment.

Llei del sòl i polítiques d’accés a l’habitatge

En els darrers mesos han aparegut tota una sèrie de propostes i debats sobre com millorar l’accés a l’habitatge pels ciutadans d’Andorra, doncs el valor refugi de moltes inversions i una especial acció especulativa en raó de la moratòria de construcció, han situat els habitatges de venda, i els escassos habitatges de lloguer que existeixen, a un preu impossible per una família que visqui del salari, és a dir la immensa majoria. D’aquesta manera es fa més llunyà l’assoliment d’un dels principis econòmics i socials proclamat al Capítol V de la Constitució, pel qual els poders públics han de promoure les condicions necessàries per fer efectiu el dret de tothom a gaudir d’un habitatge digne, dret que sens dubte té un impacte social important, doncs contribueix a la qualitat de vida dels ciutadans i al seu arrelament al país.

Si es vol facilitar l’accés a l’habitatge als ciutadans d’Andorra, és a dir no deixar la seva regulació només a les regles del mercat, no hi ha altra opció que posar en pràctica mecanismes d’intervenció, i en un estat de dret quan l’Estat intervé ho fa normativament, és a dir amb lleis que estableixin el marc en el qual s’ha de desenvolupar tan la iniciativa privada com pública, per tal d’assolir un determinat model de societat mitjançant la protecció dels interessos generals. En matèria d’habitatge la intervenció passa per la planificació de l’urbanisme, l’ordenament i ús del territori d’acord amb la utilització racional del sòl, l’interès públic i la funció social de la propietat, valors proclamats igualment a la Constitució, i recollits amb major o menor eficàcia en la Llei general d’ordenament del territori i urbanisme (Llei del sòl), què haurien de permetre, per mandat constitucional, obtenir un habitatge digne.

L’urbanisme és una branca del dret administratiu amb una funció clarament intervencionista, doncs pretén obtenir en cada lloc i moment l’adequat equilibri entre l’exercici del dret de propietat i l’assoliment dels interessos generals, què es concreta en tres eixos: cohesió social en relació al dret dels ciutadans a obtenir un habitatge digne, el necessari desenvolupament econòmic com a factor de progrés social, i una conscienciació mediambiental com a expressió del creixement sostenible; directrius que la majoria de ciutats del nostre entorn adopten en seguiment de les premisses establerts a l’Agenda 21 de Rio de 1992, i la Carta d’Aalborg el 1994. En aquest sentit la Llei del sòl reconeix el principi de participació ciutadana en l’urbanisme, tant en la seva concepció com en l’execució, trencant la concepció que el desenvolupament immobiliari és una qüestió reservada a l’Administració i al promotor, sinó que atenent la seva transcendència social es garanteix la participació dels ciutadans, tal com s’ha evidenciat en el procés d’exposició pública dels plans d’urbanisme i que de la mateixa manera s’haurà de fer amb els diferents projectes d’urbanització que es vulguin desenvolupar en un futur.

Andorra d’ençà l’any 2000 s’ha dotat d’instruments normatius en la planificació de l’urbanisme, i per tant capacitat d’intervenció real en política d’habitatge, però es troba a faltar en la Llei del sòl, i a l’ensems en els Reglaments que la desenvolupen, mecanismes que existeixen arreu i que porten per títol “Instruments de política del sòl i habitatge”, i amb l’objectiu de constituir patrimonis públics de sòl i habitatges (per exemple arts. 153 a 166 de la llei de l’Urbanisme catalana 2/2002), per oferir-los en condicions inferiors a les de mercat. Aquest patrimoni públic és adquirit bàsicament per la cessió de sòl en el procés urbanitzador, però podria incrementar-se mitjançant l’expropiació de terrenys no urbanitzables o urbanitzables, l’exercici dels drets de tempteig i retracte en les transmissions oneroses en determinades àrees; i el destí a habitatge protegit fins a un 20% en les promocions d’iniciativa privada d’ús residencial.

Invoco la llei catalana per l’evident paral·lelisme normatiu amb la nostra Llei del sòl, si bé la nostra realitat material és força distinta, però aquest extrem en tot cas ha de ser objecte de reflexió per un altre moment. La normativa francesa estableix polítiques d’accés a l’habitatge en termes molt similars, mitjançant els Code de l’Urbanisme (Livre III : Aménagement foncier) i Code la Construction (Livre III Aides diverses à la construction d’habitations et à l’amélioration de l’habitat – Aide personnalisée au logement), les conegudes ajudes APL que molts estudiants andorrans han rebut en les seves estades a França, però que si no s’acompanyen de mesures d’intervenció sobre els preus de mercat, l’Estat es condemna a una subvenció permanent atesa la desproporció entre salaris i lloguers.

La política social d’habitatge passa necessàriament perquè les institucions públiques, fonamentalment els Comuns, disposin de sòl per a la construcció d’habitatge protegit, i que una part dels habitatges d’iniciativa privada surtin al mercat amb condicions especials o protegides, sense perjudici de les accions complementàries d’incentius fiscals, subvencions públiques o tipus d’interès reduïts, les quals per la seva pròpia naturalesa i abast tenen una eficàcia limitada. La proporció de l’habitatge protegit d’iniciativa pública o privada, així com el percentatge d’aquest en les promocions de caràcter privat, hauria de ser establerta per la Llei del sòl en una forquilla prou ample, perquè els Comuns determinessin la proporció que s’escau a les seves necessitats. En altres ordenaments han creat la figura de l’habitatge de preu assequible, a mig camí entre el mercat lliure i la protecció oficial, el que permet establir diferents vies d’accés a l’habitatge, segons les necessitats.

La principal font per a la constitució d’un patrimoni de sòl públic s’obté mitjançant el que tècnicament s’anomena el planejament derivat (l’activitat dels promotors), per la cessió de sòl a raó del 5 al 15% del total de la promoció segons es determini en els plans d’urbanisme parroquials, mitjançant plans parcials (d’iniciativa privada) o especials (d’iniciativa pública), si bé aquest percentatge de cessió té la finalitat d’atendre necessitats de serveis i infrastructures (art. 33 Llei del sòl), i per tant insuficient i inadequat per fer una política social d’habitatge. En aquest sentit la garantia d’aprofitament d’urbanístic establerta en la Llei del sòl, si bé tindrà uns efectes nefastos sobre la planificació de l’urbanisme en consolidar els aprofitaments futurs d’acord amb l’actual regulació, i per tant fent-los immunes a les noves disposicions de planificació, comportarà la cessió d’una gran quantitat de sòl als Comuns que podrien destinar-se a plans d’accés a l’habitatge, tot i que aquest extrem requeriria d’una modificació de l’actual normativa urbanística, evitant en tot cas que el sòl que rebin els Comuns no esdevingui, com ha passat en altres llocs, més una eina de finançament que d’accés a l’habitatge.

Per tant d’acord amb l’esmentat, la solució per facilitar l’accés a l’habitatge és constituir un patrimoni de sòl públic i d’habitatge, i regular-ne la seva gestió per part dels Comuns, per tal que mitjançant la promoció pública, de manera directa o en concessió, es pugui fer efectiu el dret dels ciutadans a accedir a un habitatge digne, i de la mateixa manera assolir una disminució del preu de mercat atesa la major oferta existent; extrems que tan sols de manera molt residual el legislador andorrà va voler incloure en la Llei del sòl, i en el seu desplegament reglamentari, doncs en uns textos legals de més de 180 pàgines i més de 500 articles en cap lloc hi apareix el concepte d’habitatge social o protegit, o polítiques d’accés a l’habitatge. En aquest sentit la Llei del sòl és més una norma adreçada a regular l’exercici del ius aedificandi i una certa planificació urbanística, que a resoldre el problema de l’accés a l’habitatge.

Atesa l’escassa tradició andorrana en la nova concepció de l’urbanisme, el que requerirà d’un necessari procés d’adequació dels nous mecanismes, encara en projecte fins a l’aprovació dels plans d’urbanisme parroquials, semblaria adient potenciar la figura dels Convenis Urbanístics de planejament, residualment contemplats en la Llei del sòl en el seu article 107.3; pels quals sense vulnerar el principi de legalitat que obliga a les Administracions públiques a un estricte compliment de l’ordenament jurídic, i per tant la impossibilitat de negociar amb les potestats públiques, poguessin acordar amb els promotors immobiliaris determinats desenvolupaments o cessions que assolissin els objectius d’accés a l’habitatge, posant al mercat habitatges en condicions més favorables, d’acord sempre amb els criteris i objectius legalment previstos i els controls que la llei faculta.

Les modificacions a introduir a la Llei del sòl per poder aplicar polítiques d’accés a l’habitatge, no haurien de comportar una revisió dels plans d’ordenació i urbanisme parroquials, atès l’extraordinari retard en la seva aplicació, per quan la mateixa Llei del sòl obligava a la seva entrada en vigor abans de febrer del 2.002, sinó que haurien de ser d’aplicació directa al planejament derivat, i els Comuns mitjançant Ordinació determinarien els aspectes complementaris com el percentatge d’habitatge protegit en els plans parcials i especials, així com els instruments necessaris per a la gestió del sòl públic i habitatge. En aquest sentit i a títol il·lustratiu en el Parlament català actualment es troba en estudi un projecte de modificació de la Llei d’urbanisme per al foment de l’habitatge assequible, què no fa més que aprofundir en les dues direccions apuntades, potenciar les reserves de sòl de les corporacions locals per a la construcció d’habitatge protegit, i reforçar les competències dels plans d’urbanisme per a determinar quina part dels nous habitatges que realitzin els promotors privats, hauran de tenir les condicions d’habitatge protegit.

Cal concloure doncs que si es vol fer una autèntica política d’accés a l’habitatge, i atenent que el nostre ordenament urbanístic té una evident mancança de concepció normativa, s’imposa una triple modificació de la Llei del sòl, en sentit de possibilitar l’acord entre Administracions i promotors immobiliaris mitjançant Convenis Urbanístics; facultar que els Comuns constitueixin reserves de sòl públic per a la construcció d’habitatge protegit, a realitzar en règim de concessió o directament d’acord amb l’estructura financera de cada corporació i atenent raons d’oportunitat; i alhora determinant un percentatge dels habitatges d’iniciativa privada tinguin condicions d’habitatge protegit. Altrament qui posa els preus és el mercat.

25/6/04

Versió publicada

Per un urbanisme democràtic al servei dels ciutadans

La propietat no és un dret il·limitat ni absolut, sinó de configuració legal, d’ací doncs la reserva de llei per definir-ne el seu contingut. Aquest dret en l’àmbit de l’aprofitament urbanístic té una incidència molt important en afectar a altres drets igualment protegits per la Constitució: l’accés a l’habitatge, la protecció del medi ambient, la utilització racional del sòl, de l’activitat econòmica, la qualitat de vida dels ciutadans. Afecta de manera molt important sobre la sostenibilitat del país, que és tant com dir la garantia del seu futur; en la mesura que aquest es pot veure compromès si mantenim el ritme de creixement que ha permès en 30 anys triplicar la població del País, (de les 26.000 persones l’any 1975, als actuals 78.000 habitants), als què cal afegir-hi els milers de persones que tenen una segona residència.

La Constitució en el seu article 27.1 estableix com a límit a la propietat privada la seva funció social, tal com es regula en els països del nostre entorn. La Llei de sòl en el seu article 4, estableix que les facultats de l’activitat d’ordenació responen a la necessitat de vetllar per la utilització racional del sòl en congruència amb l’interès públic i la funció social de la propietat compatibles amb el benestar general. De la mateixa manera la jurisprudència dels nostres tribunals ha aplicat i desenvolupat aquest principi, establint que les limitacions urbanístiques imposades als propietaris de terrenys, en cap cas suposen una vulneració del dret a la propietat, sinó justament una definició del mateix.

Així doncs l’interès general determina la necessitat que el dret a edificar tingui uns límits i un ordre. L’eina per definir aquests extrems és l’urbanisme. Per tant l’urbanisme no és tan sols una regulació destinada i d’ús exclusiu dels promotors immobiliaris, sinó un instrument en mans de la societat per definir quin model territorial volem. L’urbanisme va més enllà de la estricta definició dels paràmetres de construcció, determina la integració de l’home en el medi i regula les activitats que en el mateix s’hi han de desenvolupar. Així l’urbanisme en la seva funció ordenadora i de sostenibilitat, ha de cercar el necessari equilibri entre el legítim i necessari interès privat per a la promoció immobiliària, i l’interès general d’aquesta activitat; en paraules de la Constitució: la funció social de la propietat. D’acord amb aquests principis bàsics, és evident que l’especulació immobiliària en la què el país es troba immers des de fa anys, es situa al marge d’aquest equilibri, per quan és contrària a l’ordenació i funció social que ha de tenir la promoció d’habitatge.

Si tal com he constatat, disposem dels instruments normatius i jurisprudencials necessaris per fer urbanisme, segons la completa connotació que aquest terme conté, i la realitat posa de relleu que el sistema no dóna els resultats enunciats en l’assoliment de l’interès general, se’m plategen diverses qüestions:
· com s’explica que el principal motor de l’economia per l’any 2004 sigui la construcció, quan el Consell General va aprovar el 23 de maig de 2.003 una suspensió total d’autoritzacions de construcció, reforçant aquella que ja establia la pròpia Llei del sòl l’any 2000 en la seva disposició transitòria segona?
· com s’explica que si el país disposa d’instruments d’ordenació, el mes de maig del 2003 hi hagués un allau de projectes d’edificació, fomentat per un anunci públic del Decret de suspensió de llicències, del què a més la justícia en va declarar la nul·litat?
· com s’explica que si la Llei del sòl preveia dos anys per a l’aprovació dels plans d’urbanisme parroquials, aquests tardaran més de sis anys, en les previsions més optimistes?
· com s’explica que el Govern no hagi fet ús de les facultats que li confereix la disposició transitòria quarta de la Llei del sòl, per prorrogar la suspensió de llicències establerta en l’article 91 de la Llei del sòl, pel cas que els comuns, sense causa justificada, no hagin aprovat definitivament els plans d’urbanisme en el termini establert per aquesta Llei? o és que hi ha justa causa en aquest retard?
· com afronten els comuns una disminució d’ingressos pels efectes de la moratòria? com incideix en la planificació urbanística la necessitat d’ingressos per reduir els importants deutes comunals?
· com s’explica que les administracions públiques hagin compaginat el procés d’elaboració dels plans d’urbanisme i l’existència d’una moratòria, amb l’aprovació de convenis urbanístics per desenvolupar importants promocions immobiliàries, en alguns casos en indrets de protecció natural?
· com s’explica que 5 anys després de l’aprovació de la Llei sòl, aquesta encara no sigui d’aplicació per manca de desplegament, i que encara ens plantegem modificacions, d’altra part necessàries?
· voleu dir que en la balança que gestiona l’urbanisme, no pesa més l’interès privat que l’interès general? que el cavall de l’especulació està tan desbocat que ni amb tots els instruments dels què ens hem dotat, som capaços d’aturar-lo? manca voluntat política per aplicar els instruments que tenim?

Hauríem de ser davant d’un canvi profund de règim en matèria d’urbanisme, tant de concepció com normatiu i paradoxalment, ens trobem que la construcció assoleix els nivells més alts d’activitat que mai ha tingut. Els plans d’urbanisme es trobaran totalment hipotecats per la garantia d’aprofitament urbanístic, per la concepció de la Llei del sòl que tot el sòl privat és edificable i pel manteniment de l’edificabilitat global de la parròquia anterior a la Llei del sòl, expressions genuïnament andorranes que l’interès privat va fer incorporar a la normativa urbanística; en detriment per exemple de les polítiques de promoció d’habitatge protegit que contemplen les lleis del nostre entorn; extrems que qüestionen, no tan sols la viabilitat del sistema, sinó el propi principi de l’interès general i la funció social de la propietat, què haurien de ser el nucli i fonament de l’activitat urbanística.

Deixar la gestió de tota la promoció immobiliària que pot generar el país tan sols a la capacitat del mercat, o a raons estrictament físiques per la disponibilitat on dipositar els desmunts i la runa, no fa més que establir un terreny adobat a l’especulació, com s’ha esdevingut fins ara. Deixar fer a l’especulació, i pretendre aplicar les mesures ordenadores, de protecció i de planificació quan siguin ja estèrils, seria un acte covardia a més d’una irresponsabilitat.

Així doncs perquè el sistema no funciona? Per què després de cinc anys no hem estat capaços de desenvolupar un urbanisme que s’adapti a les nostres necessitats, elimini el procés especulador en el que estem instal·lats, i esdevingui una eina de progrés i qualitat de vida pels ciutadans d’Andorra?. En definitiva, per què no hem estat capaços de desenvolupar un urbanisme democràtic al servei dels ciutadans d’aquest país?.

Ultra la responsabilitat dels gestors públics i davant la ineficiència del sistema, la societat civil haurà d’assumir la responsabilitat que la pròpia Llei del sòl li confia, si bé fins a la data no ha sabut plantejar un model alternatiu d’urbanisme. La Llei del sòl i les normes que la desenvolupen faculten els ciutadans per a que, de manera individual o mitjançant associacions, puguin participar en el procés urbanitzador, ja sigui formulant al·legacions en els tràmits d’elaboració dels plans d’urbanisme i de la tramitació del procés urbanitzador, ja sigui mitjançat plans parcials, especials o convenis urbanístics; ja sigui exigint l’aplicació de la legalitat urbanística en l’execució de l’activitat immobiliària, i en especial dels principis que la inspiren, emprant el recurs a l’acció pública que la Llei del sòl en el seu article 143 atribueix a qualsevol ciutadà per impugnar els actes contraris als mateixos.

Els plans d’urbanisme són l’expressió de l’equilibri i la conciliació de l’interès privat amb l’interès general, una mena de contracte social per sis anys per definir un model de societat. La participació ciutadana tant5 en la seva elaboració com en el control de la seva execució, és la garantia de la seva legitimitat democràtica. Tenim per endavant el repte de fer un urbanisme més democràtic, que passa per modificar la Llei del sòl per tal que protegeixi plenament l’interès general i exigir dels responsables públics diligència i rigor en el desenvolupament d’un urbanisme pensat per als ciutadans.

Som davant d’un canvi de cultura urbanística que no sabem o no volem assumir, i les possibilitat de redreçament cada dia són més limitades. La solució passa, sens dubte, per a que s’imposi un urbanisme democràtic al servei dels ciutadans.

7/10/05

Versió publicada

Trasllat d’edificabilitat o planificació urbanística

El proppassat 25 de març l’Antoni Pol publicava a la Tribuna del Diari d’Andorra una interessant reflexió intitulada Trasllat d’edificabilitat en el planejament urbanístic, iniciativa que entenc més que oportuna per tal de fomentar el debat i la divulgació en relació als reptes de l’ordenació del territori i dels instruments més adients a aquest objectiu, en un moment especialment important en el desplegament dels plans d’urbanisme parroquials. Corresponc doncs a aquesta lloable iniciativa i em disposo a dir la meva en relació a la possibilitat que es pugui traslladar edificabilitat, doncs no comparteixo aquesta possibilitat.

1.- La distribució de l’edificabilitat no és alterable fora del propi POUP.
Els plans d’urbanisme com a funció ordenadora de primer ordre i per mandat de la Llei del sòl, estableixen una determinada distribució de l’edificabilitat en el territori, i com és obvi aquesta distribució no pot ser uniforme, ni aleatòria, sinó que s’ha de fer en funció del que millor escaigui a cada indret, així per exemple en casc antic l’oportú és situar-hi edificis contigus d’una certa alçada, en una zona residencial xalets espaiats, en una zona industrial grans edificis que puguin acollir aquesta activitat i en zones de valor paisatgístic, històric o cultural caldrà una determinada tipologia o s’hi podrà construir poc o gens. Així doncs l’edificabilitat es configura com una qüestió vinculada a elements territorials més o menys objectius, d’acord amb un model prèviament establert. Alhora la previsió que el sòl públic no sigui urbanitzable, és igualment una funció ordenadora.
La Llei del sòl i el reglament d’urbanisme (arts. 73 i 28, 44 a 46) estableixen que és el pla d’urbanisme el que ha de distribuir l’edificabilitat global entre les unitats d’actuació, sense que cap altre instrument pugui alterar l’edificabilitat assignada a cadascuna d’elles per la via del trasllat d’edificabilitat, com tampoc la possibilitat de preveure’n un genèric traspàs. Cal tenir en compte que la distribució de l’edificabilitat que conforma la tasca d’ordenació del territori és una funció pública, en la qual no intervé la iniciativa privada, el que obliga a diferenciar la planificació de l’execució urbanístiques, com ja vaig plantejar en un article anterior.

2.- L’edificabilitat no és un dret subjectiu
La Llei del sòl i la normativa que la desenvolupa no atribueixen als propietaris de terrenys el dret a una determinada edificabilitat, sinó que la mateixa és la resultant del procés de planificació del territori que el comú estableix mitjançant el pla d’urbanisme, d’acord amb el criteri discrecional de planificació i en compliment de la normativa que orienta aquest procés. Per aquest motiu em sembla erroni entendre que els propietaris, en mèrits d’aquesta condició, disposen d’uns determinats “drets edificatoris” que poden traslladar o distribuir en les seves propietats i fins i tot vendre’ls.
L’obligació que conté la Llei del sòl de mantenir l’edificabilitat global de la parròquia no atribueix una determinada edificabilitat individual als propietaris, en la mesura que no és més que un paràmetre d’ordenació, com tants altres que el comú ha de complir en la redacció del Pla, quina invocabilitat s’exhaureix amb la mateixa aprovació del Pla i per tant no opera en les actuacions de gestió urbanístiques; edificabilitat global que tampoc es manté atès que la Llei del sòl ordena unes reduccions i en permet d’altres fins al 30% (art. 28 RU). Tant l’edificabilitat com l’aprofitament urbanístic resultant, estan vinculats indissociablement al sòl que dóna lloc als mateixos.
Pretendre que els propietaris mantenen la mateixa edificabilitat que amb anterioritat a la Llei del sòl és contrària a la pròpia Llei i suposa tornar a una concepció que entenia superada, en la mesura que d’acord amb els articles 16 de la Llei del sòl i 22 del Reglament d’Urbanisme el contingut urbanístic de la propietat és únicament resultat de la planificació i en conseqüència les limitacions d’aprofitament i d’ús dels terrenys i de les edificacions no confereixen drets d’indemnització de cap mena, principi que els nostres tribunals ja aplicaven amb anterioritat (vegi’s els entorns de protecció de Pal). Per tant no es recupera l’edificabilitat dels terrenys objecte de cessió.

3.- Principi de legalitat
L’absència de menció en el nostre dret urbanístic del trasllat d’edificabilitat, obliga a que la seva regulació per la via del pla d’urbanisme estableixi si som davant d’un acte reglat o discrecional, és a dir si el comú la pot acordar o denegar al seu lliure criteri o en quins casos l’aprovarà, per necessitats públiques o privades i d’acord amb quins criteris.
Les contrapartides que obté el comú pel trasllat d’edificabilitat no emparen qualsevol actuació, per molt lloable i beneficiosa que pugui resultar, per quan l’actuació urbanística s’ha de desenvolupar d’acord amb la llei i els procediments establerts. Entenc que el respecte a la legalitat no pot estar condicionada a criteris d’oportunitat. L’acord entre administració pública i els privats no eximeix la tramitació ordinària del procés de desenvolupament urbanístic, i el trasllat d’edificabilitat no es pot fer per la via del conveni urbanístic. Entenc que el comú no pot adquirir edificabilitat, més enllà dels terrenys patrimonials.

4.- Les cessions de sòl i protecció com a raons del trasllat d’edificabilitat
La cessió de sòl obligatòria i gratuïta als comuns respon al principi de la participació de la comunitat en les plusvàlues que genera el procés urbanístic, d’acord amb el principi constitucional dels límits derivats de la funció social de la propietat. Atenent la naturalesa i finalitat de la cessió, entenc que no és possible obtenir més sòl de cessió fora del procés d’ordenació, per la via del l’increment de les plusvàlues urbanístiques, donant més edificabilitat a un determinat àmbit. No hauria de ser possible que cada cop que el comú vulgui obtenir terrenys de cessió, o vulgui compensar algun particular per les limitacions d’edificabilitat que pateix en mèrits de la protecció d’un determinat indret, augmenti l’edificabilitat d’altres terrenys per generar noves plusvàlues, que al seu torn facin possible suportar les cessions addicionals que pretén obtenir el comú.

La Llei del sòl estableix que les cessions es determinen per a cada unitat d’actuació en funció de les necessitats d’equipaments col·lectius i serveis, de futur o per dèficits ja existents (art. 33). D’acord amb aquesta disposició, fixar una cessió per sota el 15% i alhora establir les cessions voluntàries compensables amb edificabilitat, quan per llei són obligatòries i gratuïtes, suposa un contrasentit.

Si la finalitat del trasllat d’edificabilitat rau en la protecció de determinats entorns, o l’obtenció de sòl per a equipaments, la Llei de sòl atribueix als comuns instruments suficients per assolir aquests objectius, sense necessitat d’incrementar en un determinat indret l’edificabilitat inicialment prevista, doncs l’assoliment d’aquests objectius no ha d’anar en detriment del propi planejament. N’hi ha prou doncs amb voluntat política. La introducció de nous mecanismes en el pla d’urbanisme no previstos en la normativa, així com les mencions implícites de la llei, requereixen d’una especial prudència en el desplegament dels plans, per les distorsions que poden suposar respecte els objectius, no prou protegits, d’ordenament, sostenibilitat i utilització racionalitat del sòl.

Que el pla d’urbanisme converteixi tota l’edificabilitat de la parròquia en un actiu o valor que els propietaris puguin situar en altres unitats d’actuació i fins i tot vendre en el mercat, on el comú actuaria de banc dipositari i constituiria un calaix o estoc d’edificabilitat de manera independent al terreny que dóna lloc a la mateixa, a títol de dret personal, més enllà que fos jurídicament possible, entenc que està en contradicció amb els principis fonamentals de l’ordenació del territori i l’urbanisme, suposa una errònia compatibilització de l’interès públic amb el privat i desnaturalitza el nou règim urbanístic.

9/4/08

Versió públicada